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  • 新财税体制催生改建管理新模式


    来源:yabo亚博体育&首页    作者:亚博app下载苹果通达 
     
     
     



           2016年,山东公路将完成普通国 省道投资2 2 5亿 元,实施新改建、 大中修3 0 0 0 公 里,实施安全风险路段整治提升工程1527公里。

    普通国省干线公路,是覆盖范围最广、服务人口最多、公益性最强的交通基础设施,在综合交通运输体系中具有承上启下、衔接联通的重要功能。随着山东交通财税体制改革的深入,交通投资渠道、支付渠道、管理模式都在发生变化。因此,在新形势下,如何做好国省道改建工程,探索新的建设模式是当前公路发展的核心工作。

    投资政策变化

    2 0世纪9 0年代初,国省干线公路改建一般是山东省交通厅全额投资,地方政府积极性比较高,大力协助。90年代末,政策少有变动,征地拆迁由省交通厅给予补助,其他投资基本没有变化。2 0 0 0年至2 011年,征地拆迁由地方政府完全负责,其他费用基本仍由省交通厅承担,不足部分由地方政府承担。

    2 0 1 1 年,自山东省财政厅、交通运输厅下发《关于明确国省道专新财税体制催生改建管理新模式文/山东省枣庄市公路管理局 籍长青 马瑞博项资金开支范围的通知》(鲁财建〔2 0 1 11 5 9 号文)之后,省级负责路面、大中桥涵投资,市县负责路基土石方、小桥涵施工以及征地拆迁费用。

    2 0 1 3 年,山东省财政厅、交通运输厅又下发《关于进一步完善普通国省道投资管理的通知》(鲁财建〔2 0131 2 9 号),明确提出:“一、增加交通投资,优先保证现有普通国省道养护需求。二、省级对工程实施中局部线位发生改变的新建改线项目实施定额补助。对新建及改线项目,省财政按一级公路4 5 0万元/公里、二级路2 0 0万元/公里、新建或拆除重建的大桥和特大桥120 0/平方米给予补助。

    严格控制现有国省道过度升级改造项目。对工程实施中路面宽度变化而路线线位不发生改变的路面升级改造项目,在规定标准内,即一级公路路基宽2 4 . 5米,路面宽21米,桥梁外侧2 4 . 5米;二级公路路基宽1 2米,路面宽10米,桥梁外侧宽1 2米,继续执行《关于明确国省道专项资金开支范围的通知》(鲁财建〔2 011159号)有关规定。”

    总体来说,国省道改建工程由原来的省交通厅全额投资,变成省市县共同投资,省级对国省道的投资进一步紧缩,地方财政投资逐步加大。

    支付渠道变化

    费改税之前,项目资金按年度计划,由山东省交通厅公路局直接拨付给各地市公路局。各市公路局作为项目法人,根据项目的进展情况,进行合理的资金调配,计量支付给设计、施工、监理单位。省公路局财权事权统一,责权利一致,管理比较顺畅。

    费改税之后,山东省省级投资部分由省财政政府采购中心,采用国库集中末端支付方式,直接支付给中标的施工单位、监理单位。市县投资部分有两种分配方式,第一种是按与市公路局签订协议,拨付到市公路局专用账户,再由市公路局结算中心支付给中标单位;第二种是市县作为建设主体,将资金直接拨付给中标单位。
           
    管理模式变化

    管理模式的指导性文件2 01312 9号文件中提出,“新建改线项目由市县自行指定项目法人,必须完成施工图设计审批、土地征用手续、预算审核等前期准备工作,并与省交通运输厅公路局签订协议,项目建设完工验收后,纳入国省道管养里程,同时原路移交市县管理。”

    2014 年,山东省交通运输厅公路局出台了《山东省普通国省道工程建设管理办法》(鲁路基〔2 0146 号),其中说明“本办法适用于省交通运输厅公路局负责建设管理的普通国省道新(改)建工程项目,其中新建改线项目是指,适用129 号文件省财政定额补助的项目,其余为一般改建项目。”“一般改建项目项目法人为市公路(管理)

    局,市公路(管理)局同时负责对部分新建改线项目(非市公路局项目法人的项目)的监督及行业管理。”

    这些文件明确了各项工作的责任主体,新改建路段的地方政府成为投资主体,项目法人由市县政府指定,地市公路局不再作为建设单位,只履行监督及行业管理职责。对原路加宽升级改造路段,路面和大中桥由地市公路局作为建设主体,路基和小桥涵由地方政府负责实施。

    探索中的典型管理模式

    山东省各地市公路局,根据各自的实际情况,积极探索,出现了不同的建设管理模式,其中3个地市在实际运作中,形成了典型的管理模式。

    泰安市采用3种工程建设管理模式 :

    第一种模式,泰安市公路局作为项目法人进行项目建设管理,地方政府负责地方配套资金和环境协调,双方签订建设责任协议和地方配套资金协议,地方配套资金汇入公路局账户,专款专用,根据计量支付拨付资金。

    第二种模式,地方政府指定项目法人,政府成立项目建设指挥部,负责征地拆迁和环境协调,泰安市公路局派员参与工程建设过程管理。

    第三种模式,实行项目代建制,政府主导、部门配合、项目法人负责的三级管理模式。政府通过招标,选择具备项目管理能力的专业单位进行建设管理。政府成立指挥部,负责资金筹集和征地拆迁,项目法人负责环境协调,泰安市公路局负责业务指导和行业监管,不派员参与工程建设管理。

     

    枣庄公路管理局建设管理模式 :

    枣庄市在改进公路局为建设主体,“市政府成立领导小组、区县政府成立指挥部、市公路局成立建设办”的管理模式基础上,进一步明确地方政府的建设主体责任,完善普通国省道建设的省市县共建模式。从项目立项到投资计划下达,枣庄市公路局分别与沿线区市政府对接磋商,最后报请市政府同意,分区市、分段落实施不同的建管方式。

    自建模式:区政府作为建设主体,负责新建路段路面大中桥以及路基小桥涵工程建设、管理,负责土地征用、拆迁补偿及整个工程的协调保障工作。

    委托代建模式:枣庄市公路局受区市政府委托,承担路基小桥涵、路面大中桥工程建设管理。

    双业主模式:区政府负责路基小桥涵工程建设、土地征用、拆迁补偿及整个工程的协调保障工作。枣庄市公路局负责改建段路面大中桥工程建设管理工作。

    潍坊市公路局建设管理模式第一种模式,经过中心城区的项目,项目勘察设计、监理服务和相邻县市区交界位置的大型桥梁施工,由潍坊市政府公共资源交易中心,统一组织招标,市公路局牵头组织实施。

    第二种模式,经过一个县市区的项目,由县市区政府指定的项目法人,委托招标机构开展招标工作,并负责项目的建设管理工作。

    第三种模式,经过两个及以上县市区的,按照属地管理的原则,由相关县市区政府指定项目法人,委托招标机构开展本辖区内工程项目招标工作,并负责项目的建设管理工作。

    项目施工招标前,项目所在地县市区政府,同市公路局签订项目建设监管协议,明确各项目法人配合检查的内容和报送的事项。招标文件必须经市局审核备案,招标过程接受市局监督,招标完成后,市局出具项目招标监督意见。

    项目实施中,潍坊市公路局负责对国省道新建改线项目建设,实施行业监管。为确保项目建设质量,在招标文件审查备案过程中,将市局对于普通国省道改建项目的制度办法、执行标准纳入新建改线项目招标文件,使新建改线项目同普通国省道改建项目在建设管理、质量管控等方面,统一要求,统一部署。

    不同建设管理模式的“比武”

    3种不同的建设管理模式,都还在探索阶段,既有成功的经验,也有现阶段无法克服的缺点。

    公路局作为法人的传统模式(或双业主模式),优点是各方职责明确,工作关系理顺,项目法人管理经验丰富,对项目的质量、安全、工期等控制有利。然而,缺点也非常明显,工程建设环境协调的主体是地方政府,调度较为困难,遇到难以协调的问题或部门单位,往往出现推诿扯皮、拖延等现象,给项目工期、质量造成影响。受财政能力影响,地方配套资金到位率低或者不到位,给市公路局造成很大的资金压力,不利于行业的持续健康发展。

    属地政府指定法人(或自建模式),较好地解决了当前公路建设环境复杂、部门协调难度大等问题,能够保证工程的顺利实施。但是,公路部门不是项目法人,对工程建设的全局掌控力度较小。

    实行项目代建制管理模式(代建模式),能充分发挥各方职能和专业特长,符合国家提倡的政府购买服务的理念要求,解决了项目法人管理大型项目经验不足的问题。不足是,项目法人与代建单位容易出现职责不清,界限不明的情况。地方筹集及省财政补助建设资金,均不经市公路局。同时,地方政府指定的项目法人与公路局,没有行政隶属关系或合同关系,市公路局又要履行行业监管责任,一旦出现项目法人不接受公路局监督,公路局缺乏有效制约手段。公路局是项目建成后的养护单位,项目实施过程中只有监管职能,无法做到对工程进行全面有效监管,给日后运营管理带来一定风险。

     

    需细化顶层设计

    国省道改建工程要持续、健康、稳步发展,必须从省一级进行顶层设计,不能任由各地市公路局自我探索。

    进一步细化资金政策

    目前,山东省需要对159号文件进行补充解释。例如,山东省省级投资包含涉及路面工程的全部费用,而土路肩硬化列入地方投资,造成审计单位对石砌路肩或混凝土路肩列入地方投资。监理费用属省级投资,执行过程中仅支付省投工程的监理费。

    设计费列入地方投资,因资金问题造成设计市场恶性竞争,设计质量降低。为保证设计质量,应将设计费纳入省级投资,同时为更好地管理项目也应将项目管理费纳入省级财政。129号文件没有提及隧道项目补助,给隧道项目实施,造成很大资金压力。

    进一步统一省补助资金与地方配套资金

    公路建设项目,不是商店的商品,交钱就能收货。工程项目受天气、地质、拆迁等各方面影响较大,有的进展比较快、有的进展比较慢,不同的项目或同一个项目不同标段进展无法平衡。配套资金若集中到省级财政或省级资金,再下放到各地市财政,统一管理、统一调配、统一使用,就能克服资金项目之间不能调用,同一项目各标段也不能调配使用的现象。

    进一步明确建设监管主体与建设主体

    随着事业单位的改革及齐鲁交通发展集团的成立,各地市公路局下属的设计、施工、监理等经营性单位也相继整合、脱离,与市公路局不再有隶属关系。地市公路局的建设职能也将弱化,对工程建设只能进行行业监管,对建成的国省道进行管养。

    此外,山东省交通运输厅有公路工程项目招投标管理平台,各地市也有建设工程交易平台,省交通运输厅应行文明确,国省道项目应该在哪个平台上进行?有待进一步明确。

    深化改革是国家的大趋势,公路部门过去解决了“走得了,走得好”问题,现在要解决是“ 畅、安、舒、美”的问题。在变革的当下,公路部门更应适应新常态、研判新形势,把如何定好自己的位置、扮好自己的角色,作为一个长期课题来研究。

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